我们这一代人可能失败了|对话联合国前任维和代表

政见观察员/晓宇

Michael Schulenberg坐在酒店餐厅的角落,津津有味地读着面前摊开的报纸。这是他一个月内第二次到访牛津。宣介新书、参加会议、主持调研,他的出行频率未受退休生活的影响,一大早已穿着整齐的衬衣和西装。

我们的「访谈」没有从他的履历开始,反而先谈起哲学。「你知道马克思说过的话,历史总是重复,第一次是悲剧,第二次是闹剧。这就是我对当代政治的感受。冷战是悲剧,我们积攒了数不尽的武器。如今呢,我们在经历闹剧。」

他谈起刚刚在牛津结束的闭门会议。这场会议由欧洲著名的学者和政客们组成,讨论国际组织的危机和应对策略。大多数人仍然担忧俄罗斯和中国的力量,认为“北约”是相比起来成功的区域组织。「如果我们的结论是这样」,他不满地说,「那只能说明我们这一代人失败了,最终又回到了冷战思维。」

Schulenberg是典型的成长于冷战中的一代人。1948年,他出生于慕尼黑,在东德长大。在义务兵役期间,他被派往萨克森豪森集中营的旧地。因为公开反对1968年的新宪法,他被罚在关押犯人的牢房里制造英国假钞。一年后,他和哥哥偷藏在往越南战场运送军火的货船,出走东德。这时候离他们姐姐不辞而别地逃向西德,已经过了七年。

他以各种零工养活自己,在柏林自由大学完成了以罗尔斯和公共财政政策为题的硕士论文。随后他开始了在联合国的职业生涯,先后在巴基斯坦、阿富汗、伊朗、叙利亚、索马里和塞拉利昂等冲突地区担任要职。

1988年,他介入了对美国在两伊战争中击落伊朗民航飞机的调查,并在之后建立联合国两伊军事观察团,确保停火协议的履行。同年,他和四位联合国官员,在马背上深入阿富汗山区,在苏联撤军之前和圣战组织建立联系,为提供人道发展援助做准备。在90年代初的海湾战争中,他主持了联合国紧急援助和难民安置。

1998年,他前往塔利班控制地区,与塔利班领导人奥马尔协商伊朗人质的释放,最终避免了伊朗革命卫队和塔利班的军事冲突。美国阿富汗和伊拉克战争之后,作为联合国副秘书长和特别代表重返该地区,主持了联合国维和与重建工作的报告。

2008年起,Schulenberg被派往塞拉利昂,负责该地十一年内战后的重建工作。在任期间,他罕见地促成了联合国维和任务的撤出,转型战后建设任务,维系当地社会持久的发展。塞拉利昂举行了内战后的选举,成立政府和在野政党共同参与的委员会。

2012年,塞拉利昂总统科罗马试图干涉选举,受到当地联合国办公室的反对。总统转而施压联合国总部,最后潘基文决定撤出Schulenberg。不过,在这样高调的曝光下,选举按规则顺利进行。塞拉利昂的战后重建一度作为联合国的成功模版。

卸任之后,Schulenberg选择了退休,但仍然负责联合国维和的谈判和调研,2017年,他完成了在非洲萨赫勒地区和阿富汗的冲突重建策略报告。基于亲身经验的新书《建设和平:挽救民族国家和联合国》一书也正式出版。

书中,他指出和平所面临的三大挑战:后冷战秩序的终结;主权国家受到威胁,国际化的内战为冲突的主要形式;联合国在内的多边组织被边缘化。他提出的应对方案针对这三点:重新构建安全秩序,加强主权国家建设,推动联合国改革。我们的对话也以此为出发点。

问:你谈到说后冷战时期的终结,是西方主导国际体系的瓦解。这个过程是什么时候开始的?

答:我从小在东德生活,很熟悉苏联的那一套。所以,我完全理解冷战后西方国家的心态。这种战胜者的姿态很大程度上表现在对他国的介入上,因为我们觉得自己的体制更好。但介入的理由,很多现在看来并非站得住脚。北约对塞尔维亚的空袭是说当局要对阿尔巴尼亚人种族清洗,美国的伊拉克战争是说有大规模杀伤性武器,利比亚的空袭是说卡扎菲的安全部队在大规模屠杀,这些事情后来都没有被证实。叙利亚内战可能是最后一根稻草。西方已经不是摇摆战局的主导者了。

其实,你看冷战后的自由民主意识形态和共产主义有异曲同工的地方,都有一个自由或是平等的想象和天堂。大家谈到乌克兰的“民主革命”,很是奇怪,“革命”这个词是自由主义从共产主义那里借过来的。现实呢?不是所有人都愿意选择我们的道路,你们有自己的历史经验和选择。这个论点想必你比我更熟悉。我们自己甚至相比之前更不民主了。

我们说的民主体制,在外交决策上也有问题。美国的国务院(State Department)不做核心决策,德国的情况也相似,对外交的控制集中在行政首脑。外交的性质发生了变化,似乎不再需要职业外交圈来交换信息,比如,商业领袖会见国家首脑和部长的机会有时候多于本国的外交官。

外交机构没有我们设想的有效。我之前驻扎在伊朗的时候,不了解是双向的,西方使馆在当地的接触不深,伊朗官方也相对封闭,反而是联合国的人员行动起来自由。

问:但联合国和当地的这种“亲密关系”,在2003年的巴格达酒店爆炸袭击事件后好像完全改变了。

(注:2003年伊拉克的 “canal hotel bombing” 专门针对联合国办公室,造成22人死亡,100多人受伤。联合国伊拉克总代表在这场爆炸中身亡。爆炸案之后伊拉克600多名联合国员工撤出。自此之后,联合国在各国驻地的安全警戒加强,成为“高墙之内”的国际机构。)

答:确实如此,和过去的联合国很不一样。我在伊朗九年,刚过去的时候还是资历浅的官员,但却作为少数可以自由旅行的外国人。两伊战争的时候,美国击落了伊朗的客机,将近三百人全部遇难(注:“伊朗航空655号班机空难”)。

那时候伊朗还充满了革命气氛,官方请我去现场。他们给我看找回来的一些遗体,虽然我去过不少战地,但那次的场景触目惊心。遇难者的家属的哭声四起,大家叫嚣着要复仇。他们击落西方的民航飞机不难,许多前往亚洲的航线都要经过伊朗。

我对他们说,如果你们真的觉得你们是对的,最好的选择是请联合国的国际民航组织来做独立调查。他们后来真的这样做的,国际民航组织最终认定是美方的责任,美国政府不得不对遇难家属做赔偿。

这件事情对伊朗的触动很大,特别是他们觉得在两伊战争中自己被西方持续不公平地对待。我们不能忘了,当时伊拉克使用的化学武器可是西方政府提供的。这场空难事件中,美方接受了在国际框架内的裁决。伊朗也觉得自己第一次在国际框架中获得了正义。

因为这件事的和平解决,我后来被反复派回伊朗。我是坚定地相信集体安全,一定有共同解决冲突的途径。这是一个小的例子,但我从来不信什么核武器能维持和平。同时,还要足够地尊重本国的选择,不能以任何事都要干涉的姿态进入。

问:你自己执行过一些深入他国的任务。在伊朗期间,你被派往过阿富汗,在苏联撤军前和当时圣战组织接触?

答:对,当时我们四个联合国官员在马背上骑了两个半月,穿过阿富汗的东部和北部,主要和当地武装讨论苏联撤军后的人道援助。苏联撤军后,我进入喀布尔(注:阿富汗首都),作为联合国和平行动的总负责。

那时候,喀布尔几乎天天受到袭击。1990年5月,我被集束炸弹炸伤,后来一个英国的NGO调查,说是美国造的炸弹,埃及造的火箭筒。我想自己过去逃离苏联式的政体,结果差点被美国炸弹杀死,真是十分讽刺。

1998年的时候和塔利班的首领奥马尔见面,谈判伊朗人质的释放。事实上,奥马尔打交道起来并不费劲。很多西方观察者忽视了塔利班在当地获得的支持:毕竟,他们曾经是执政者。这些近距离接触,让你觉得一切都和远处看上去的不一样。

问:这种当地的一手接触和你本身的国际身份不会有冲突吗?你说到一方面要有国际力量的调解,行使“国家保护责任”(responsibility to protect),另一方面又说要理解和尊重当地的选择。这不矛盾吗?

答:我们当然有保护和介入的责任,但这样的介入要在国际框架之下,而不是动不动地政权更迭。“国家保护责任”是联合国近年来对于介入境内冲突很好的创新,中国也同意了这个概念。但我们在利比亚内战中把这个概念毁了,西方国家的干涉直接导致卡扎菲的死亡。不难理解,为什么其它国家不信任这个概念,认为它是西方干涉主义的另一种变体。

我仍然觉得当代国际关系的基础之一是联合国宪章。我还记得,中国担任安理会轮值主席的时候,写了一份声明,以外交婉转的方式,询问其它安理会成员国,联合国宪章到底还有没有效用。这点出了我们目前面临的危机。

如果我们以国际法为依据,控诉俄罗斯吞并克里米亚,那西方国家也要问自己,我们的行为是不是也违背过联合国宪章,从伊拉克到叙利亚,还有也门。我认为叙利亚的问题上大家都有违背国际法的地方。中国和俄罗斯不是西方的威胁,反而是我们自己要有反思的地方。

问:西方国家的自我反思,似乎是你的反复的主张。

答:我们以前可能认为是我们帮助别人解决问题。现在得认清,即便我们“自己”的问题,也需要国际合作来解决。以我们面临的人口萎缩和难民的问题举例,一个尼日利亚的人口就超过整个欧盟的三分之一。二战结束的时候,非洲人口才是欧洲的一半。而现在的,快是欧洲的两倍。这么多人要去哪里?

去年我从萨赫勒地区回来,那里50%的人口都在15岁以下,而他们每年沙漠化失去的土地是一个奥地利的面积。这些人今后要做什么?我经过毛里塔尼亚的时候,你在荒无人烟的土地上唯一能看到的新建筑就是接连不断的清真寺。这些年轻人,因为家里孩子太多,不得不出来谋生,他们到了城里,连吃的东西都没有。能让他们保有尊严的地方只有清真寺。其中不少人被极端组织招纳过去。这些在远方的问题,和我们的问题紧密相连,解决方案只有通过国际合作的方式。

问:谈到国际合作,我们回到你经历丰富的维和与重建任务上。对于当今蔓延的武装冲突,国际组织能做什么?

答:国际组织,特别是联合国,首要是要保证行动的有效。可同时,又要考虑到合法性。这次有学者问我,为了提升维和行动的效能,与其从多国派维和部队,为什么不让单个国家的和平队专门驻扎特定地区,统一领导。我说这会适得其反。如果维和部队来自同一个国家,会给当地“被占领”的感受,仿佛是强国在推进国家利益。但如果是五花八门的“杂牌军”,反而更能代表国际力量。

中国在维和方面的贡献很大,但你能想象,比如在马里的维和部队都是中国来的吗?西方国家的维和部队更容易造成高傲的印象,我的观察是,其它国家的维和部队和当地的关系更和谐。因为维和任务的成功,并不在于其武装力量的先进,而是本地人民是否信任维和部队。

问:你曾经所在的塞拉利昂的维和任务达到了相互信任的程度吗?

答:我觉得有,比较成功。但你也知道,我最终因为总统选举的原因离开了。即便走的时候联合国和当地的关系仍然很好。我走之前的一晚还去了总统家吃饭,没有到外界说我们撕破脸皮的程度。潘基文当时没看到这一点,不想造成联合国与非洲国家形成冲突的场面,那点对他很重要。

这对联合国长期来看不是好事。我当时得到了大多数使馆的支持,如果总统通过非常规的手段争取连任,可能把多年来的维和任务毁之一旦。所幸,这样的公开冲突让他看到了阻力,最终没这么做。我觉得联合国和当地没有冲突是不正常的。毕竟你作为国际组织在当地活动,肯定会有冲突的地方,有些冲突有建设意义的。我们要控制冲突,不能规避它。

问:塞拉利昂的内战中,我们见到过英国的军事干涉。现在军事介入也不仅限于西方国家,比如在近年的也门内战中以沙特领导的军事干预同样是以停止冲突和恢复和平为名的。

答:我对此的态度很复杂。一方面英国在塞拉利昂的军事干预是相对成功的,当时确保了很多人的安全撤离,展示了由一个国家出动精英部队配合国际机构活动的范例。但英国随后也参与了伊拉克战争。由别国领导的军事干预总体来说并不是理想的选择。

乌普萨拉大学的冲突研究就说明了,一旦有军事介入,冲突变得更加血腥,持久,且难以解决,因为他国的利益也卷入其中。他们好像有一个数据,2015年,所有武装冲突的死伤,超过90%都发生在有国外势力介入的情况下。

问:但也有成功的案例,比如西非国家经济体2017年介入冈比亚,确保在总统大选中败选的前领导人贾梅移交权力。

答:首先,这场干预并没有以军事冲突的方式进行,更多是施压。再者,我仍然反对把军事作为首要的选择,即便是,也应该以国际法作为依据。我们不能像美国驻联合国大使Haley那样举着照片,作为军事行动的依据(注:Haley 2017年4月在安理会上拿出叙利亚受化学武器袭击的儿童遇难照片,称如果安理会不通过决议,美国会选择单边行动)。

问题不在于介入与否,而是介入的依据和框架。我们需要更为完备的国际法。所以在谈到联合国改革的时候,我的建议是把介入国内冲突写入联合国宪章,正式规范介入的条件:我们什么情况下介入,通过什么机制,谁来提供资金等等。

现在的联合国宪章没有提供这样的依据,这是联合国多边行动最大的阻碍。宪章规定联合国不能干涉他国内政,因为在联合国建立的时候,威胁国家安全的是国与国之间的冲突。

我们当代的战争基本都是国内的武装冲突。沙特干涉也门的依据是所谓的宪章第51条:各国有自卫和集体防卫的权力。但这条制定的时候是考虑到别国侵略的情况,不是国内冲突。沙特说我们的介入是受也门政府的邀请,可那时候也门总统哈迪已经流亡沙特了,这样的身份要求他国来制止本国的反对派,是很难有合法性的。

问:你认为合法的在国际框架下的集体介入,怎样加强而不是削弱国家主权?

答:我们要区分民族(nation)/国家(state)的概念,这两个概念常常以民族国家混作一谈。国家代表的是一系列的制度建设,而民族是族群的认同感。我们现在常说“失败国家”(failed state),事实上是民族认同和国家制度的双重瓦解。比如英国的苏格兰独立公投,民族认同产生危机,但因为制度的健全,并不会造成失败的国家,反之在伊拉克或是叙利亚,这两者是同时陷入危机的。

国际力量在介入的时候,应该允许国家主权的暂时移交:国际机构会在一定时间内充当军队和警察的角色,以及参与制度重建。但民族认同不能侵犯,意味着我们不能去分解和隔离一个国家,最终的决定权还应该在本国人民手上。

具体在和平行动的操作上,我的建议是两个和平协议。第一个和平协议可以在境外,由国际力量牵头,冲突的多方达成停火协议。后一个协议更像是冲突后的宪法,是回到本国,由多方协调达成,这才能形成今后治理的共识。

以我的经验看,国家是不能被削弱的,尤其是当今的全球化趋势中,失去了国家,底层阶级在全球竞逐中更没有代言人了。

问:在此之上,你认为联合国的机制应该有所改变?比如安理会的改革?

答:一个需要的立法改变是宪章,这个我之前已经说到。我们需要关于解决国内冲突的规范和准则。现在的内战都是国际化的,比如刚果内战,这个国家一颗子弹生产不出来,全是从我们这样的国家流过去的,所以集体行为是必须的。

但说实话,我不认为安理会的改革十分实际。目前的五大国仍然把控全球的经济和军事力量,他们也不会放弃自己的否决权。我的建议是加强“建设和平委员会”(Peacebuilding Commission)的职能。

这个委员会在2005年成立之后并没有发挥应该的功能,应该由它来处理国内冲突的问题,统一维和与重建的工作。它可以影响到安理会,同时多元化代表国,增加新兴国家比如印度、巴西的积极参与。

问:这是你所设想的新全球秩序的体制支撑。

答:你说到新全球秩序,我在联合国的韩国同事崔镇永还写过一本关于理解中国崛起的书。里面比较了东西方的帝国,说西方的帝国是向外扩张型,而中国更像是向内看的闭环型。也许在一个没有角落的全球化的世界,我们还要向这样不同的治理模式寻找启发。

我不是一个悲观主义者,但我认为,我们当下处理冲突和战争的方式不够谨慎,它会让我们回到冷战,甚至更糟的情况。现在是需要改变的时候。

本文系网易新闻·网易号“各有态度”特色内容。




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