大城市为何越变越大？可能和财政分权有关

杨鸣宇/政见观察员

最近有篇地理分析文章讨论了一个热门问题：中国的省会们为什么都越来越大？其实不光是省会，大城市们普遍都越来越大。

无论在发达国家还是发展中国家，人口总是集中于少数大城市。大城市的生活是令人向往的，比如更多的工作机会、更高的收入、更丰富的文化生活、更完善的基础设施等，这些都意味着人们能够获得更高的生活水平。这种人口往少数大城市集中的现象称为“城市集聚”。经典的城市研究文献认为，虽然交通设施、资本投资和人力资源等因素对于大城市的诞生有重要影响，但城市集聚被认为是一个自发的过程。

中国当然也有城市集聚的现象，但是在空间上的表现并不平均。总体而言，东部和中部的集聚程度要高于西部。而这种“次国家”层面的城市集聚差异并不能很好的被经典文献所解释，因为它们通常把一国视为是一个整体来进行研究。为了弥补既有研究在这方面的缺陷，同时为了解释中国各省的城市集聚差异，最近一篇发表于美国《城市事务杂志》(Journal of Urban Affairs)上的研究指出，除了经典研究文献提到的因素外，确实存在一些具有“中国特色”的因素发挥着显著作用。具体而言，一些政治经济制度安排，例如中国的财政分权制度，是影响中国城市集聚的重要因素。

中国的中央政府划定中央和省级政府之间的财政分权程度和细节安排；省内的分权情况则是省政府的权限，因省而异。原则上省政府负有协调平衡省内城市发展差异的义务，然而由于一省之内，地方层面（特别是市与市）事实上存在经济发展上的竞争关系。因此假如一省内的财政分权越高（也就是省被市分走的权越多），意味着省政府能够平衡城市发展差异的能力就越有限。由此推论，财政分权越高的省份将会出现越明显的城市集聚。

为了具体分析财政分权的影响，研究者使用了一个包含25个省份（不包含直辖市、西藏和青海）1994-2015年的面板数据。其中作为因变量的城市集聚用一省内核心城市占全省的生产总值比例来衡量（城市集聚也可以使用人口的集聚程度来衡量，不过城市层面的数据口径变化较大，计算起来相对复杂；因此用国际上常用的大城市经济份额来衡量）。

作为主要自变量的财政分权，则是以省以下地方政府的财政支出占一省财政支出的比例来衡量（关于财政分权的衡量过去五年已有一些定论，多数研究不再使用全省财政支出占全国支出的比重，而是用省以下地方政府[包括市县乡]财政支出占全省总的财政支出作为分权的指标，见政见文章：越依赖中央转移支付的省，越少向下级政府拨款http://cnpolitics.org/2014/03/determinants-of-expenditure-decentralization/ ）。按此指标，中国的省内财政分权程度高达72.38%，这意味着超过七成的公共支出都是由省以下的地方政府来完成。从空间上而言，东部的财政分权(平均高于75%)要高于中部和西部。

随后的固定效应分析结果显示：省内财政分权每增加1%，省内城市集聚就增加0.078%。在运用2SLS和GMM等处理内生性等问题后，结果和固定效应模型的估计差异不大。

这里值得一提的是，财政分权并不总是和城市集聚正相关。事实上，直至第十个年五年计划（2001-2005）之前，中央政府在政策取态上是不鼓励发展大城市的。如果把面板数据划分为1994-2003和2004-2015两个时期，在1994-2003期间财政分权和城市集聚反而是负相关关系。这意味着可能还有其他因素或机制影响着财政分权和城市集聚之间的关系，需要未来研究进一步去发掘。进入21世纪，在中央政府支持大城市发展战略后，财政分权对大城市起到了显著的作用。研究显示了中央政府政策和态度对地方发展的影响，以及对大城市发展鼓励之后的城市集聚效应。这些发展经验都对其他发展中国家的发展很有启发。

最后，研究者虽然并未对城市集聚的好坏作出价值判断（研究者试图保持价值中立，因此对内地当前关于大城市病及省内的经济不平等的争论没有太多的切入和讨论），但研究者表达了财政分权下的城市集聚可能加剧省内城市发展不均衡的担忧。假如发展城市是为了给人们创造更好的生活，那么必须有相应的政策来平衡上述集聚和不均衡带来的负面影响。

参考文献

Alfred M. Wu, Lin Ye & Hui Li, “The Impact of Fiscal Decentralization on Urban Agglomeration: Evidence from China”, Journal of Urban Affair, 2018, first view.

Alfred M. Wu & Wen Wang. “Determinants of Expenditure Decentralization: Evidence from China”, World Development 46, 2013: 176-184.

World Bank. China: National Development and Subnational Finance, A Review of Provincial Expenditures. Washington: World Bank, 2002: 1-164.

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