民主全球滑坡:危机从何而来,将向何去

提要:民主危机的本质是什么?是什么导致了危机?危机能够被解决吗?

王也/政见观察员

图片来源:新浪财经

To Z, missing the days with you.

未来的美国会不会变成一个独裁国家?这一直是为政治学者和科幻作家所津津乐道的话题。一方面,作为第一个现代民主政权,美国的政治框架建构于二百余年前,未必能适应当今时代的快速变迁;另一方面,正如胡安·林茨(Juan Linz)所指出的,总统制民主在危机面前更为脆弱:权力集中于一人,而且重组政府的时间不能灵活调整。历史上,美国也确实出现过如水门事件这样的政治危机,所幸在国会、媒体和舆论的共同作用下,体制本身并未受到太大创伤。

然而,自第45任总统唐纳德·特朗普上任以来,坊间对美国民主崩溃的忧虑,似乎在一天天变得更加实际。早在竞选期间,特朗普就对民主政治的传统支柱之一——新闻媒体——大肆抨击,并拒绝承诺在败选之后接受结果。上任以来,他对于媒体的攻击变本加厉,还通过社交媒体平台为虚假新闻推波助澜。在他的整肃下,司法部已然沦为了党同伐异的工具:自承有罪的弗林将军被免于起诉,而正在调查特氏家族盟友的曼哈顿检察官则遭到解职。在国际事务上,他跟一众独裁政权打得火热,反而和民主世界的盟友龃龉日深(参见博尔顿的新书《The Room Where It Happened》)。面对民众的和平示威,他的第一反应不是回应诉求或者号召团结,而是宣称要动用军队武力镇压,一时间引得朝野震动。

在特朗普的示范作用下,破坏民主制度的尝试在美国地方政治中也变得愈发频繁。选区划界(gerrymandering)和选民登记设限之类的伎俩已是屡见不鲜。威斯康星州在新任州长上任之前,通过了一系列限制州长权力的法案以保护前任的政治遗产。密歇根州任由反对居家令的右翼民兵占领国会并中断立法议程。蒙大拿州的众议员 Greg Gianforte 甚至在选举当天对质疑他政纲的记者大打出手。地方政客和专业官员面对特朗普的胡吹法螺,表现得日益唯唯诺诺,俯首帖耳。很多人担心,即使特朗普在今年的大选中铩羽,他给民主制度造成的破坏也非朝夕可以修补。更何况,他是否会尊重大选结果,和平交权,如今看来都还是未知数。

让人忧虑的还远不止领导人的表现,美国民众对于民主的热情,似乎也远不如他们宣称的那样高涨。最近发表于《美国政治学评论》(American Political Science Review)的研究中,耶鲁大学教授 Milan Svolik 跟合作者开展了一项实验,让选民在两名假想的候选人中进行抉择。两人的差异除了个体特质和竞选纲领,还包括是否会推行以损害民主制度为代价令本党获益的政策,比如设置不公平的选举规则或者限制反对党举行集会。结果显然,美国选民对不民主的候选人表现出了相当大的宽容。在其他方面相同的情况下,这些人的得票份额只会降低3%到10%,还不如婚外情所造成的负面影响大。

类似的现象不仅仅出现在美国。Svolik在委内瑞拉选民中间也观察到了相近的结果(Svolik, 2020)。一项于2018年在马来西亚进行的调查实验(Gandhi and Ong, 2019)发现,如果告知反对派(希盟)支持者,希盟将在大选中获胜,但首相不会来自他们所偏好的政党(土著团结党或民主行动党),那么他们对于希盟的支持率会大幅下跌。换言之,大部分人确实拥护民主,但前提是他们能从中获得自己想要的结果。林茨曾经说过,民主正常运作的前提之一,是民众坚信此乃各种制度中的“唯一之选”(the only game in town)。从这个角度看,民主确实在全世界遭遇了“滑坡”(backsliding)。

民主危机的本质

过去十余年间,反体制的民粹政党和政客在各个民主国家涌现,甚至在不少地方已经上台执政。尽管口头上不反对民主,他们却于暗中将民主制度的根基——公平竞争、权力制衡、媒体监督、全民参与——逐渐腐蚀殆尽。波兰的卡钦斯基,匈牙利的奥尔班,土耳其的埃尔多安……在这些政治强人领导下的国家,民主和威权之间的界限正在一天天变得模糊。而中国在过去三十年中的高速崛起,则让民主制度的吸引力看上去前所未有地暗淡。“民主危机”已然成为了政治学界最为热门的术语。

任教于纽约大学的政治学泰斗 Adam Przeworski,在其去年出版的著作《Crises of Democracy》中,对当前民主制度所面临的挑战进行了系统性的总结。在他看来,一切政治制度都是解决社会冲突的工具。现代民主的特殊之处在于,藉由选举,冲突各方可以清楚地看到彼此的力量对比。因此,输掉的一方不会试图通过其他手段(比如发动内战)来挑战赢家——这样会造成无谓的损失,但结局却未必如他们所愿(Fearon,2010)。相反,他们会调整自己的纲领,尝试获得更多民众的支持,并希望能够在下一次选举中获胜。所以说,民主吸收了社会冲突,为之提供了一个和平的处理框架。利益相似的人们结成政党,在此框架之内推动自己的诉求。

然而,现代社会中的偏好分布往往十分复杂,不只有一个维度,而且会随着社会环境发生变化。当人们发现,自己的想法无法被现有政党体系所代表时,他们对民主制度的信心也会下降。民主国家内部最引人瞩目的政治现象之一,就是维系了百余年的传统政党体系摇摇欲坠。越来越多选民厌倦了在左翼社民党和右翼保守党之间的二选一,转投新兴的极端民粹政党。Przeworski观察到,投票率越低的国家,极右翼的得票率就越高,这说明传统政党未能充分反映普通民众的心声。更重要的是,如果整个社会的偏好差异过大,那么也许连其他势力上台执政的可能性都令人难以忍受。与其面对败选的风险,再老老实实等着卷土重来,倒不如此刻铤而走险,用暴力手段(革命、暗杀、内战)将看不顺眼的人统统消灭。这样的话,民主就失去了其对于政治势力原有的约束力。

所以,所谓“民主危机”,本质上是一场社会的存在性危机:我们,还愿意在同一个国家中和平共处吗?

是什么导致了危机

究竟是什么原因导致了如此不可调和的社会矛盾?Przeworski认为,首当其冲的是经济增长的停滞和不平等的持续积累。普林斯顿大学的经济史学家罗伯特·戈登断言,19世纪70年代到20世纪70年代,是人类历史上仅有的黄金百年。在此期间,经济飞速发展,我们的衣食住行都发生了翻天覆地的变化,现代化的生活方式逐渐成型。1970年以来,虽然新发明仍然持续给社会带来改变,其影响力却远远不及曾经的小汽车、飞机、空调,乃至抽水马桶。相应地,发达国家的经济增长率萎靡不振,阶层不断固化,通过个人奋斗改变命运的机会日益渺茫。

雪上加霜的是,在全球化和经济自由化的双重作用下,底层民众为经济增长的放缓付出了不成比例的惨重代价。全球化时代,资本可以自由流动,逐利而往;劳动力则受制于主权国家的边界,难以迁徙。面对第三世界国家,尤其是中国工人的竞争,美国昔日引以为豪的制造业溃不成军,汽车城变成了铁锈带。麻省理工学院经济系教授 David Autor 在一系列研究中发现,1990年至今,美国受到中国进口冲击较大的地区(即原先劳动密集型产业集中的地区),失业率更高,真实工资水平更低,创新更少,也更有可能在2016年大选中投票给特朗普。

这正是哈佛经济系教授 Dani Rodrik 阐述过的“不可能三角”:全球化、主权国家和民主不可兼得,每个国家只能任选其二,因为如果你又要主权,又要全球化,那肯定有极化。国家主权不可动摇,意味着跨国再分配(比如由中国政府补贴美国工人)难以实施。那么随着全球化而来的利益分配不均,必然导向国内偏好的极化、民粹主义的兴起和民主的滑坡。Rodrik 一针见血地指出,全球化带来的冲击跟技术进步所带来的不同:后者每次伤害的是不同群体,从而社会整体尚有时间将创伤慢慢抚平,而前者的成本却总是由受教育程度较低的蓝领工人承担。如果人们要为每天的晚饭发愁,我们又怎么能期待他们去保卫民主?

当然,商品和资本的跨国流动也确实提升了资源配置的效率,创造了空前的财富。经济学研究发现,从事对外贸易的企业生产率会不断提升(Atkins,2014)。只不过,由此而来的好处并未被全社会共享。经济学家曾经相信,可以先把蛋糕做大,再讨论如何分配蛋糕(福利经济学第二定理)。然而,现实跟理论却发生了令人震惊的脱节。70年代里根和撒切尔改革所开启的经济自由化,在为私营企业发展扫除桎梏的同时,也将普通劳工的议价权一扫而空。工会一蹶不振,而劳动力在发达国家国民收入中所占的份额逐年下降。Autor 教授及合作者最近刊登于《经济学季刊》 (Quarterly Journal of Economics)的研究显示,在全球化驱动下,美国各个行业的集中度在过去几十年里不断上升(Autor et al., 2020)。“明星企业”通过垄断市场获得的溢价,从80年代的21%上升到了如今的61%,进而在国民收入中切走了越来越大的蛋糕份额(De Loecker et al., 2020)。世界银行由此画出了著名的大象曲线:过去三十年间,中等收入国家的普通民众收入迅速上升,顶级富豪的财富实现暴涨,而发达国家的普通民众则原地踏步。

Przeworski 认为,战后各阶层之间曾在利益分配上达成共识,但如今这已化为泡影。70年代以来国家从公共事业中的抽离,不但剥夺了“我们的孩子”(Putnam, 2015; Chetty et al., 2017)向上流动的机会,也并未如右翼预想的那样,通过“涓滴效应”造福社会(Piketty, 2011)。教育和公共卫生投资的缺乏,加上居住隔离的加剧,谱就了一曲“乡下人的悲歌”(Vance, 2016)。诺奖得主 Augus Deaton 和 Anne Case 的数据分析显示,90年代以来,美国白人中年男性的平均死亡率不降反升,这在发达国家中独树一帜。哈佛教授 Raj Chetty 等人分析政策实验得出结论:13岁以下的儿童只要能随家庭搬迁到贫困率较低的社区,其成年后的收入就可以提高31%。但在没有政策扶持的情况下,做出背井离乡,重头开始的决定,又是何其艰难。

经济窘迫、无所依托、翻身无望所带来的不安全感,很容易点燃人们内心深处对权威和拯救者的渴望(Stenner, 2005; Inglehart and Norris, 2016)。纽约大学的 James Bisbee 在他的博士论文中发现,经受了“中国冲击”的美国民众,表现得更加排外、孤立,和支持贸易保护主义。这股不满和愤懑的情绪助长了右翼媒体的兴起,又反过来被其利用和加强,形成了难以忽视的民粹主义浪潮(DellaVigna and Kaplan, 2010; Martin and McCrain, 2019),矛头直指建制派政客和外来移民。

事实上,现有证据表明,即使是低技术移民的涌入,也不会降低本地居民的工资收入(Card, 1990; Friedberg, 2001)。由于缺乏社会关系,移民多半只能从事较为低端,无人问津的工作。这反而为本地人创造了更多依赖于沟通技能的新岗位(Foged and Peri, 2016)。然而,对于移民的偏见是如此根深蒂固,哪怕直面事实都无法让人们改变想法(Alesina et al., 2018)。随之而来的结果是,不同阶层的社会成员之间,隔阂越来越深。Chen和Rohla利用智能手机定位所做的分析显示,如果家庭成员来自党派倾向不同的地区,那么2016年感恩节晚餐持续的时间会缩减30到50分钟——这种迹象在特朗普当选之前尚不明显。Przeworski满怀忧虑地感叹道,政治极化已经侵蚀到了社会的最基本单位——家庭,这正是民主衰败的最坏征兆之一。

当然,也并不是所有事实都令人悲观。Przeworski提到,如今各个国家的收入水平相比于二战之前都有了极大提升。高收入民主不会垮台,这是政治学中至今尚未受到挑战的一条铁律(Alvarez et al. 2000)。此外,公开反对民主制度的意识形态,比如共产主义和法西斯主义,都已经被扫进了历史的垃圾堆。今天的民粹政党虽然对现存政治制度不屑一顾,却也不敢对民主本身大放厥词,反而统统打出了要还政于民的口号。过去几十年里,军队在政治中扮演的角色也愈发边缘化,政变已经十分罕见。如果经济增长率能够复苏,或者政府能想办法降低不平等,也许更加美好的世界就在前方。

全球范围内的不平等能被消解吗?

但这又谈何容易。关于什么能带来增长,经济学家们至今也只有一些泛泛的共识,比如包容性的制度(Acemoglu and Robinson, 2005)、人力资本积累(Lucas, 1988)、强大的国家能力(Besley and Persson, 2011),和产业集聚带来的创新(Moretti, 2012)。但具体到每个个案,经济学始终无力提供有效的指导(Banerjee and Duflo, 2019)。

而降低不平等就更加困难。历史经验告诉我们,和平时期不平等扩大的趋势一般不会逆转。只有“大平等器”,即饥荒、瘟疫、战争和死亡这“天启四骑士”,才能实现有效的财富再分配(Scheidel, 2017)。比如Keeve和Stasavage的研究就发现,欧洲历史上凡是有战乱的时期,各国政府征收的遗产税率也会相应提升。二战之后,核威慑的出现防止了大规模热战的爆发,而科技进步使得饥荒和瘟疫的杀伤力大不如前。在这种环境下,如何确保没有人在社会进步中掉队,是人类历史上前所未有的艰巨挑战。人们曾寄希望于民主来做到这一点。理论上来说,如果税率由中位投票人决定,那么民主确实应该带来偏向穷人的财富转移(Meltzer and Richards, 1981)。但这在现实中并未发生(Acemoglu et al., 2013)。

Przeworski 在2010年的著作中讨论了其背后的原因。首先,政府一般只能对收入征税,而无法干预财富,因此能实现的再分配程度有限。70年代以来,在经济自由化的大背景下,左右两翼的经济纲领向中央趋同。左翼吸引了布尔乔亚们,而右翼则在底层建立了票仓。因此,连收入再分配都难以推行。如果政府真的对财富开刀,一个可能的后果是生产力的急速下降。比如将私企国有化,再均分给民众,那如何管理就成了大问题。怎么确保股份不被资本家回购?小股东群体怎么对经理人实行有效监督?怎么避免企业受困于预算软约束,最终把全社会拖入短缺经济的泥潭?此类政策,哪怕只给经济增长带来些许负面影响,政府赢得下一次选举的前景便岌岌可危。更何况,在全球化时代,资本可以轻易离境以规避税收。Rodrik 讨论过在不可能三角中,放弃主权国家,走向全球监管的可能性。但看看欧盟所面临的困境就知道,我们要走的路还有很长。

设想一下最糟糕的情况:经济增长率持续低迷,中国和印度双引擎纷纷熄火。政府无力改善收入分配状况,自动化的普及则让越来越多民众只能接受低薪的服务业工作。阶层在时间和空间上的边界都变得不可逾越。可以想见,这会让更多政治狂人走上前台,兜售自己的万灵药方。而民主,就在这一波又一波的癫狂中,走向衰亡。那么,我们还能做些什么?显然,没有完美的解决方案,但这并不意味着我们不应去寻找最优的平衡点。

Rodrik说过,我们可以试着减少一点全球化,向布雷顿森林体系回归;也可以多让渡一点主权,建立权限更广泛的国际协作机构。打倒资本主义固然不智,但更灵活巧妙的监管,更多样的企业组织形式,也许会让各方都从中受益。政治制度方面,有很多立竿见影的改革,可以增强民众的参与感,提振他们对民主的信心。以美国为例,取消选举人团制度、限制选区划界、设立助选资金上限、在更多地区事项上举行公投,都在此列。

对于民主本身的延续,也许更为重要的是,公民社会要努力增强自身的力量。正如 Acemoglu 和 Robinson 在新作《Narrow Corridor》中所指出的,国家和社会始终进行着此消彼长的斗争。只有二者力量相仿时,我们才能停伫在“自由的窄廊”之中。而民主的最大价值,就是保护最大多数人的自由。面对利维坦对民主制度的侵蚀,公民只有组织起来,建立更多的社团和社会联系,更频繁地在投票站和街头参与政治,才能有足够的资本与之抗衡。公民抗命不是对制度的反叛,而恰恰是在这动荡时世之中,将偏离均衡的游戏规则推回正轨所必不可少的手段。民主的历史,正是一部在抗争推动下,越来越多的普通人在政治决策中获得话语权的历史。宪章派的努力给英国工人带来了投票权,而民权运动让非裔在美国政治中的地位变得不可忽视。现如今,在民主面临危机之时,变革的希望也只能于其中找寻。

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