非洲小国如何说服公民积极防疫?

提要:利比里亚人对于政府的不信任有深厚的历史原因。疫情之下,如何增加民众对政府的信任度,让大家更加配合防疫措施?


张镇宇/政见观察员

北半球的冬季来临,世界各国都面临着如何对抗新一轮新冠疫情扩散的巨大压力。


对很多发展中国家政府来说,这项任务更是巨大的挑战——这源于政府行政能力的缺失、基础建设不足、医疗资源匮乏等种种原因。这些原因往往导致了一个结果,那便是民众对政府的信任不足,从而影响政府在面对疫情这样大型危机时的处理能力。


在爱德曼公关公司(Edelman)2020年的全球信任度调查报告中,中国高居首位。在这样的背景下,中国的大部分民众都会遵守政府的隔离和封锁措施并按要求佩戴口罩。而在很多发展中国家,如果存在民众对政府信任不足的情况,政府又是怎样去让公民积极配合防疫措施的呢?来自麻省理工学院的Lily Tsai教授和Benjamin Morse以及布朗大学的Robert Blair教授研究的非洲小国利比里亚在面对埃博拉病毒时的政府信任重构措施,便为我们提供了一个很好的例子。


利比里亚人为何不信任政府


我们先来简单了解利比里亚的情况,以便于我们更好的理解其政府信任度不高的原因。


利比里亚的英文名叫做Liberia, 词源来自于两个词自由(Liberty)以及解放(Liberation)。之所以会由这两个词形成,是因为利比里亚的起源是美国的废奴运动。简单来说,在美国废奴运动后为了安置黑奴,一些美国黑人便被安置在了西非的这块土地上,并在1847年仿照美国宪法以及政治组织设置正式独立建国。


自利比里亚建国起,这些外来的美国黑人与当地的土著黑人之间的矛盾便一直纠缠到了今天。在1980年代前,政府一直在推动“利比里亚人”的身份认同,但是国家的特权阶层仍然是当年外来黑人的后代,本地土著仍然受到压迫。1980年,土著血统的军官多伊发动政变成立了土著人领导的军政府。但土著黑人本身却又有16个族群,这些族群的内部矛盾依然复杂。不同族群间的内战从1989年开始,直到2003年才在联合国的介入下结束,并在2005年开始进行民主选举建立新政府。


值得一提的是,利比里亚现任的总统是前世界足球先生,AC米兰俱乐部明星乔治·维阿。这也是世界上第一位足球运动员出身的国家元首。


所以,利比里亚人对于政府的不信任有深厚的历史原因: 首先是明显的族群问题导致的族群间不信任;更重要的是,无论是土著人还是外来黑人政府都腐败严重,并且在民选政府产生前对内都十分独裁暴力。这也就导致利比里亚民众普遍认为政府的政策很可能都是为了自身牟利所做,而非真正的为民众着想。


埃博拉疫情下的利比里亚


在这种大背景下,当埃博拉病毒开始在非洲大陆肆意之时,很多利比里亚民众会认为:这是政府为了获得国外援助而编造的一个谎言。研究者在当地调查时,受访者甚至说,政府会为了这个谎言去杀掉平民,以证明确实有这样一个“虚假”的病毒。亦有流言传出:政府会派卫生部门的工作人员到处故意传播这种病毒,从而可以获得更多国外援助。


在这种社会舆论环境下,政府推行防疫措施的难度可想而知。利比里亚政府在疫情早期推出的大规模卫生部门人员家家户户走访宣传活动(Public awareness campaign)也以失败告终。


在政府直接宣传的举措失败后,利比里亚政府便实行了一种“中介宣传”(Mediated outreach)的新办法。顾名思义,政府会依赖中介们回到自己的社区进行防疫措施的宣传。政府首先会在当地宣传中介的招募活动,并对这些中介进行1到2天的短期培训。培训结束后,这些志愿者们会穿着统一服装深入各个社区进行宣传(如下图)。

身着统一服装的志愿者们  图片来源:Flickr身着统一服装的志愿者们 图片来源:Flickr


对于中国的读者来说,居委会或者片警时不时挨家挨户的问候以及政策宣传似乎早已习以为常,但是在利比里亚这样的国家,政府的行政能力不足以及民众对政府的不信赖让其很难在日常提供这样大规模的政策宣传。也因此,研究者们也对这种低信赖条件下的政府政策宣传是否能产生效果产生了兴趣。


“中介宣传”政策效果评估


研究者首先在2014年的12月做了第一次调查。由于超过80%的染疫者都来自首都蒙罗维亚(Monrovia),作者的研究仅仅限制在了蒙罗维亚范围开。为了保证受访者的随机性(而不是更支持政府的民众会主动参与调查),研究者们在蒙罗维亚的15个行政区里随机挑选了78个社区,在每一个社区在步行随机选择20户并在每户选择一位成年人进行面对面的采访调查。作者好奇的问题是:在志愿者来过的社区,是否防疫的效果以及对政府的信任就会明显更高呢?


大约40%的受访者表示有政府人员来过。而作者用6个具体指标去具体衡量这个政策的效应,包括受访者对于埃博拉病毒的了解程度,自身所做的防疫措施,对争议性政策的支持程度,对政府和法律的信任与支持程度等。这六项指标分为三大类便是:1.对防疫的配合;2.对政府的信任度;3.对卫生部门的支持程度。2015年3月,作者又进行了回访,775个受访者中有541人接受了这次回访。


最后的评估结果显示:这项政策是有效的。首先是防疫配合度上,被志愿者访问过的受访者会对病毒有更多的了解,并且自然也更愿意采取防疫措施。例如他们会有10%更高的概率去每天使用洗手液。


其次便是政府政策的配合度上。为了防疫,政府自然会采取诸如禁止聚集性社会活动、宵禁、隔离、禁止传统丧葬及仪式等措施。被访问过的受访者会有4%更高的概率去认为政府的这些措施是在“好心”防疫,9%更高的概率去信任卫生部,8%更低的概率去认为卫生部是在贪污等等。


再次便是更广义的对政府支持,也就是除了防疫之外对其他政策,例如政府征税、政府管理非法占领公地等等政策,这些民众都会更加的支持。作者再利用敏感度分析(Sensitive Analysis)以及双重差分(DID Analysis)的方法对数据进行了再次检验,也得到了类似的数据分析结果。


“中介宣传”为何奏效?


在单纯的调查数据分析之后,作者又在2015年三月到五月间深入采访了80位民众以深入了解为何“中介宣传”的政策确实起效了。


最直观的一个原因似乎是民众对这些本地的中介更加熟悉。但是作者的田野调查发现,事件不是这么简单:在首都蒙罗维亚的社区里其实混杂着全国各地来的移民,而内战带来的种族隔阂至今仍未完全消散,这也就导致了社区内的居民并非互相熟悉,甚至互相防备。而且考虑到参与中介行动的志愿者多为年轻人,而当地人对于年轻人其实抱有深深的质疑,认为年轻人都是见钱眼开的逐利者,给政府帮忙肯定没安好心。所以当地的年轻志愿者必须反复解释:他们参加这项活动几乎没有报酬,而且动机单纯——是为了我们这个社区的安全而非为了挣钱。


那么什么才是更重要的原因呢?研究者发现,中介们的“社会镶嵌”(Embeddedness)才是最重要的原因。


具体来说,这种镶嵌包括几个重要机制:住在这个社区,参与社区的社会网络和机构,让社区里的人可以随时监督,如果中介代表政府给出的信息是有害的就会受到惩罚。例如,社区的人一开始看见志愿者们穿着政府项目的衣服,会认为志愿者们又在赚钱了。但是时间一长他们发现,这些志愿者除了得到衣服之外似乎真的并没有得到其他东西,生活品质也没有任何提升,所以好像志愿者们真的不是在赚钱。


又比如,这些中介们每天都会活在监督之下,他们会给社区居民提供自己的电话以及住址,确保居民们可以及时找到他们咨询,以及他们真要是谋私利的话社区居民可以找他们“算账”。


志愿者们还有一个小诀窍,便是公布自己的所属机构或者单位。一方面,同样的社区居民可以找到一个机构去问责,另一方面如果这个机构在当地很出名,那么居民便更相信这个中介。如果放在中国,情况便大概类似于是这个中介志愿者是当地最好中学的老师,那民众便会对这个中介更加信赖。也因此,有时志愿者们会去学校进行宣传,从而增加他们的可信度。


这种镶嵌的过程需要一定的时间来让中介们逐渐获取居民的信任。在这个过程中,中介们将自己作为了抵押物(collateral),相当于将自己的信用“借贷”给了政府,成为了政府政策的担保人。当当地民众看到中介们释放出这些“有代价”的信号,并且没有动机和可能去撒谎时,民众也就会接受中介的政策宣导。这时,中介们成为了意见领袖(Opinion leaders), 并且逐渐将大家的信任延伸到对政府防疫政策的信任上。


更进一步,当这些中介们和社区更加熟悉之时,他们会鼓励民众说出为何之前不信任政府,并且给出一些积极的事实。例如,强调如果政府要传播疾病或者杀害平民来赚钱,那么他们现在为何又要花这么多钱采取这么多防疫措施呢?在这样一步步的解释之后,民众便不仅仅对于政府的防疫措施,也对政府本身有了更多的理解和信任。


利比里亚的启示


这篇论文讲述了利用中介代理人去嵌入基层从而重塑政府在基层信任的有效性。在政府无法通过直接接触让民众快速产生信任时,这种中介的模式,无论是在利比里亚还是在其他国家,都可能产生良好的效果。


利比里亚的例子说明,这种效果产生的机制不仅仅是因为共同的身份、现存的纽带等,让中介提高自身的可信度往往是中介模式成功的要点。传统上,中央政府也许会依赖地方的传统领袖,例如宗教领袖,或者类似于中国历史上的士绅,去在基层建立信任。但是地方民众往往会认为地方领袖有自己的利益去维护,从而并不会产生信任。而本文发现的中介嵌入的方式则可以更好地让民众对政府产生广义支持。


笔者在撰写本文时也想到了自己在基层进行田野调查时的一些经历。例如,基层的片警会挨家挨户的访问,有时也会打电话去询问并更新管理系统信息。市民们接到电话时往往会怀疑民警是骗子。这种时候,片警就要反复强调这个派出所电话可以查到,所在的位置在哪里,欢迎随时通过微信或者电话联系等等。在扶贫政策落实时,基层公务员也会采用同样的手法。与利比里亚的情况不同的是,中国的片警和基层公务员是直接作为政府的一部分去代表政府去嵌入基层社会的,而这就源于前文提到的公众政府信任度不同。


这种中介嵌入的模式在当下的新冠疫情中也可以给一些国家提供很好的范例。当然,每个具体的政策能否落实,也取决于当地的社会文化以及政治环境。


参考文献

Blair, R. A., Morse, B. S., & Tsai, L. L. (2017). Public health and public trust: Survey evidence from the Ebola Virus Disease epidemic in Liberia. Social Science & Medicine, 172, 89-97.Edelman Trust Barometer 2020, https://cdn2.hubspot.net/hubfs/440941/Trust%20Barometer%202020/2020%20Edelman%20Trust%20Barometer%20Global%20Report-1.pdf




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